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李昕蕾、张宁:全球可再生能源治理中的制度性领导:德国外交路径及其启示  

作者: 来源: 发布时间:2021-08-20

李昕蕾,张宁.全球可再生能源治理中的制度性领导:德国外交路径及其启示[J].国际论坛,2021,23(04):3-26+156.


【内容提要】德国所颁布的雄心勃勃的可再生能源目标不仅成为其国内低碳转型的核心支柱,同时也深刻地影响了其外交政策和战略定位。鉴于可再生能源议题在联合国层面一直滞缓难行,德国用了将近三十年的外交实践来推进全球可再生能源治理的制度化进程,通过召开国际清洁能源大会(IRECS)、建立 21世纪可再生能源政策网络(REN21)和国际可再生能源机构(IRENA)等多元路径塑造自身在全球可再生能源治理中的制度性领导力。基于对制度性领导概念内涵和运行机制以及德国外交发展路径的系统性分析,可以看出德国通过企业家型、话语理念型和方向型领导路径来打造一种制度性领导优势,且不同制度性领导路径之间相互支持。面对各种阻碍势力和制度性竞争者,德国通过话语框定、主场外交、议程嵌入、盟友寻求及共识网络建构等外交策略选择不断推进其制度性领导步伐。鉴于德国制度性领导的外交路径经验,中国需要利用自身在可再生能源上的结构性优势,通过灵活多元的可再生能源外交,提升在全球能源转型与可再生能源治理中的绿色制度性话语权。

【关键词】全球可再生能源治理;制度性领导;可再生能源外交;全球能源转型

【作者简介】李昕蕾,山东大学当代社会主义研究所研究员,政治学与公共管理学院教授;张宁,山东大学政治学与公共管理学院2018级硕士研究生。


以煤炭、石油为主的化石能源体系始终难以绕过能源安全、贫困人口能源可获性和环境可持续性的“能源三重困境”(Energy Tridillema),特别是目前中美欧等大国和地区纷纷提出自身的碳中和目标以来,世界能源治理体系的变革与低碳转型成为大势所趋。在这一过程中,以风能、太阳能、生物质能、绿色氢能、地热能等为代表的可再生能源日益成为应对能源三重困境并实现后疫情时代绿色复苏的核心动力。然而同全球气候变化议题自 1990 年就进入了联合国政治议程并开启国际谈判相比,全球可再生能源治理的发展演进显得尤为滞缓难行。虽然自 20 世纪 80 年代德国、荷兰、美国等先驱国家就开始不断推动可再生能源的规模化生产,但是《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)并未确立针对可再生能源发展的条款。直到 2001 年,联合国可持续发展委员会(UNCSD)第九届会议才第一次将可再生能源议题纳入到联合国层面的政治议程,但未能采取进一步行动来促进可再生能源在全球范围内的推广。全球可再生能源治理的演进始终阻力重重,成为全球能源博弈中的薄弱地带。鉴于此,2003年后联合国架构之外的各种清洁低碳能源机构呈现日益增多的趋势,如碳收集领导人论坛(CSLF)、可再生能源及能源效率伙伴关系计划(REEEP)等的建立。

德国作为可再生能源发展的先驱性国家,致力于将其绿色能源优势打造成“制度性领导”这一极具国际竞争性的重要软实力。2009 年由德国牵头创立的国际可再生能源机构(IRENA)的成立标志着全球清洁能源的多边制度化治理取得了里程碑式的发展,IRENA 仅用了几年时间就实现了成员国的翻倍增长,截至 2021 年 4 月,该组织已经拥有了 164 个成员国以及 20 个申请国。其创立从根本上开始影响全球其他治理主体对待可再生能源的态度,如美国奥巴马政府也在 2009 年哥本哈根会议前宣布成立清洁能源部长会议(CEM),八国集团(G8)领导人也在国际能源署(IEA)的机构框架内建立了国际低碳能源技术平台。然而,IRENA 的建立绝非一蹴而就的简单性成功,德国用了将近三十年外交实践来推进可再生能源全球治理的制度化进程。除了 IRENA,德国还通过国际清洁能源大会(IRECS)、21 世纪可再生能源政策网络(REN21)、可再生能源俱乐部(REC)以及全球能源转型对话大会等多元方式来塑造自身在全球可再生能源网络化治理中的中心性引领地位,不断提升其制度性领导力。本文从德国国内能源转型的外交辐射力出发来探讨其在全球可再生能源治理领域,如何通过企业家型领导路径、话语理念型领导路径和方向型领导路径打造一种制度性领导优势。这对中国如何变“可再生能源大国”为“可再生能源强国”,通过灵活多样的清洁能源外交策略来塑造全球可再生能源治理新秩序并提升绿色制度性话语权具有重要借鉴意义。

一、制度性领导的多重内涵与外交策略

目前学界对于德国领导权的分析多从应对欧元危机、难民危机的视角来探析德国在欧盟中的政治领导力和经济领导力、理念领导力等,鲜有研究关注德国在全球层面的制度性领导力塑造,更缺少系统性研究来分析德国在推动全球可再生能源治理进程中塑造自身的制度性领导力的外交策略选择。基于此,本文对制度性领导的内涵进行界定,并从理论维度分析其蕴含的多元路径和外交策略。

领导权是国际体系中的行为体依赖某种优势资源(包括权力、知识、道义或威望等)对特定领域的国际关系进行的塑造、指挥与引导。基于此,制度性领导可被理解为在国际社会中通过建构某一治理领域的国际制度、规则、规范、标准等来间接引领其他追随者的行为。不同于依赖其较强的政治经济权力资源直接控制他者行为的霸权性强制力,制度性领导的权力来源是侧重于间接性影响的制度性权力。具体而言,权力来源既包括领导国在国际制度创建过程中通过方向性领导、寻求盟友、理念塑造等方式来推进机制的形成以及对其基本制度与规范的设计;也包括制度创立之后,组织中的领导者通过设置议题、管理议程、影响制度运行规则、对制度进行完善、推进国际标准等方式间接地对被领导国家施加影响。奥兰·扬(Oran Young)强调全球治理善治的实现离不开制度性领导者的存在,领导权可以通过优化制度安排来克服某一国际治理领域中的集体行动的困境。

阿里德·翁德达尔(Arild Underdal)曾指出,“领导权实质上是一种影响的非对称关系,其中一个行为体在特定时期引导或指挥其他行为体为实现特定目标而采取行动”,其中引领—追随关系的形成是领导权发挥作用的关键。制度性领导力的本质是以相关领域的治理机制为纽带从而形成带领与追随关系。在制度性领导机制中,推进追随行为的因素可以归结为四点:一是领导者的制度设计优化能力。由于国际制度的非中性设计,一方面制度领导国家可以在制度创设过程中获得更多的机制倡议权和规则制定权从而有利于自身核心利益,另一方面也要考虑到为其追随者提供制度参与的正向激励。这意味着领导国在制度的创设阶段尽可能代表公益,同时制度议程设置有弹性以应对各种突发性事件。二是规范倡导力。不同于霸权性领导的胁迫性压力,制度性领导更多依靠承载于制度内部的合法性规范来吸引追随者,通过合规范性倡议来使追随者获得更多制度认同感和身份归属感。三是制度执行时的协调能力。这意味着在机制开始运行之后,领导者是否可以协调各方的资源并且平衡各方的利益,从而使制度能够平稳运行下去。四是领导国自身的实践性权威塑造,国际制度的建立往往源自于国内制度和最优实践的外溢。不同于霸权领导的直接性胁迫,制度性领导的魅力还依赖于一种方向性示范能力。在追随者对于前景不明确的时候,领导者可以通过示范性实践为追随者提供最优实践借鉴并提供积极的未来预期。

为了更好地实现制度性领导中的议题设置、规范倡导、制度协调、引领示范等,领导者还有赖于三条具体实施路径:在制度设计与规则制定的时候依赖于企业家型领导路径,在制度和规范性确立时依赖于话语理念的领导路径,最后制度的实践性权威有赖于方向型领导路径(见表1)。具体而言,企业家型领导路径的权力来源属于工具型领导权力,主要是指为实现政策目标而直接影响其他主体的权力运行和利益分配的权力。基于制度革新的企业家型领导路径意味着在特定问题领域运用髙超的谈判、协调技巧和政治及外交手段来发挥议题引领作用并主导制度的塑造,如通过议题联结、主场外交、议题联盟、副支付等外交谈判技巧。同时在制度运行过程中,还可以通过灵活的外交技巧来协调和疏导各方的矛盾,进一步引领追随者。话语理念型领导路径指通过治理理念创新、知识体系重塑和规范说服等话语实践在更广的范围内施加影响力的社会性权力。这一领导路径意味着提出有助于解决某一问题的理念、思路和解决方案,通过提供特定的知识和规范影响其他行为体的认知和偏好,吸引追随者并积淀其身份认同。方向型权力领导路径主要依赖单边示范力从而获得一种实践权威性,即通过采取自愿性单边行动来强化国际影响力。这一领导路径意味着先驱国家通过榜样示范进行领导,展示某种特定政策措施的可行性和独特优势,以便消除他者对不确定状态的疑虑,为其他行为体的学习和仿效提供可供借鉴的经验参考。

当然,这些支撑制度性领导力塑造的实现路径本身还受到诸多因素的限制,特别是需要注重多种外交策略的灵活性运用。企业家型领导路径成功与否取决于如下外交策略的施行,包括政治家本身的技能、认知和驱动力;各种谈判技术的熟练运用与外交资源的协调能力;治理议题中的目标相似性和利益聚合性。在具体的外交策略选择方面,无论是可以发挥先发优势的主场外交还是需要“化被动为主动”的客场外交,基于企业家型路径的“战略转化”策略都是国际谈判中最为核心的环节,如通过议题设置与议题管理不仅将制度性领导所主推的议题嵌入到政治议程中,同时还需要通过会议所形成的政策文件、条约协定等巩固下来。有时还需要通过倡议联盟或者议题联盟的组建来实现利益组合的权益性改变,通过相关盟友的支持来增强战略主导能力并提升议题的国际话语权。

在话语理念型领导路径上,特别需要注意的是,不仅要注重创新性理念所蕴含的话语和知识的科学权威性与规范性,还需要以国际会议和国际组织为交流平台,通过争论性逻辑来挑战既有理念结构的有效性,同时说服潜在的追随者对于替代性新理念的认同。作为适当性逻辑的辅助,运用有效的争论性逻辑在创新性理念的推广和扩散中具有决定性作用。就具体的外交策略而言,制度性领导者需要通过知识再框定来改变认知,推动基于理念学习与知识扩散的说服性策略,这集中体现在诊断性规范框定和预期性规范框定的策略运用,最终通过共识性认知网络的塑造来提升创新话语理念的广泛接受度,特别是强化相关理念的内化程度。

方向型领导路径的成功开展取决于制度性领导国家是否拥有较强经济实力和坚实技术基础从而能够在某些治理领域起到示范性作用。另外,其成功经验的有效性、适用性和可复制性也决定方向型领导路径的影响力,特别是在治理领域前景不是特别明朗的时候,制度性领导者更需要在方向型领导路径中提供发展态势的积极性预期,稳定追随者的心理预期。在外交策略方面,一是要善于利用各种国际机制平台和国际会议、国际项目等交流空间来推动成功经验和最优实践的国际扩散机制,从而引发效仿行为;二是在引领中寻求志同道合的伙伴,这种基于共同志趣和发展方向的伙伴关系建构与共识性网络塑造可以同时进行,而且可以相互强化。

二、德国在全球可再生能源治理中的制度性领导定位

自20 世纪 80 年代末以来德国就将向可再生能源转型作为其能源战略的重点。1991 年颁布的《电力输送法》成为德国推动可再生能源发展的立法开端。1998 年,社会民主党和绿党组成“红绿”联盟为能源转型的成功实施铺平了道路。联盟党同意通过促进可再生能源发展、提升能效和逐步淘汰煤炭与核能来改变德国的能源体系。2000 年德国颁布了第一部《可再生能源法》(EEG),可再生能源固定电价上网政策(FIT)极大地推动了非水电类可再生能源的发展。德国于 2010 年 9 月发布了推动实现能源供应深刻变革的能源转型战略(Energiewende)。2017 年德国第五次修改《可再生能源法》(EEG-2017)进一步提升其可再生能源目标,强调 2035 年可再生能源发电占比将提高到 55% ~ 60%;2050 年可再生能源发电占比要超过 80%。德国的低碳转型不仅重塑了国内的能源消费结构以及与之相关的工业体系,同时还具有意味深远的外交蕴意。学者司碧乐·豪喀斯特(Sybille Roehrkasten)指出德国通过基于可再生能源的气候能源外交来保障国家绿色竞争力,推进全球能源全面转型,构建新型国际能源治理秩序。基于自身在制度创新、绿色经济和规范性权力等方面的优势,德国将其在全球可再生能源治理中的角色界定为一种制度性领导,体现为如下三个方面:包容型理念领导、制度变革型领导和方向型规制领导。

(一)包容型创新理念领导:塑造REN21 并推进多利益攸关方参与模式

德国社会民主党议员赫尔曼·谢尔(Hermann Scheer)自 20 世纪 80 年代起就致力于推进德国在可再生能源领域的区域性制度领导。1988 年,谢尔首先在欧盟区域层面成立了欧洲可再生能源联合会(Eurosolar),旨在用可再生能源替代核能和化石能源。之后,他开始将可再生能源治理从区域层面推向国际层面。在 1992 年里约地球峰会之前,他说服由社会民主党人领导的奥地利政府在 1990 年联合国大会上一起提议成立国际太阳能源机构(ISEA)。但里约会议筹备委员会未将 ISEA 列入议程,国际社会还缺乏对可再生能源在全球能源供应保障中的信心。

随着可再生能源的快速发展,2002 年约翰内斯堡可持续发展首脑会议上,德国时任总理格哈德·施罗德(Gerhard Schroder)向各国政要发出了 2004 年首届可再生能源国际大会(IRECS)的邀请,在联合国框架之外推动一种大多边的国际会议制度。同时德国还提议制定一个全球可再生能源发展目标,但遭到了美国等国家的否决。作为替代性方案,德国创立了约翰内斯堡可再生能源联盟(JREC),吸引了 80 余个国家参与,继续以区域性方式来推动可再生能源领域的国际合作。2004 年 6 月,德国在波恩主办了可再生能源大会。受到绿党的影响,该会议由德国环境部(BMU)组织,并与 JREC 紧密合作。基于国际上的强大阻碍力量,德国国内政界质疑建立新型国际组织政治可行性的声音占了上风,认为建立较为松散的伙伴关系是最佳选择。于是,施罗德政府侧重将可再生能源大会塑造成为一个多利益攸关方参与的会议,来自 154个国家的 3600 名代表参加了会议,其中有政府、政府间组织、非政府组织、科学界和私营部门的代表。波恩会议产生了三个政治结果:一是声明决定扩大可再生能源在发展中国家和工业化国家中的开发和利用;二是各国政府本着自愿的原则确定可再生能源国际支持的目标;三是为本国可再生能源的开发利用、项目筹资和能力建设创造相应的条件。不过上述政治结果相对泛化,多为倡议而仍缺乏后续的行动支持计划。

不可否认的是,本次会议上德国政府所推动的21 世纪可再生能源政策网络(REN21)塑造了一种影响深远的多利益攸关方网络参与治理模式。德国发展部部长海德玛莉·维克佐雷克·泽尔(Heidemarie Wieczorek-Zeul)强调:“会议所倡议的REN21 不仅由各国政府和致力于可持续能源的各种国际组织组成,也包括其他利益相关者,如私有部门、行业协会、民间组织、学术团体和地方当局。”这种包容型创新理念领导使德国在早期面临巨大国际阻力的条件下,可以较为灵活地提出一种妥协但创新型的制度性解决方案。REN21 作为德国政府主要资助的全球性可再生能源政策网络于 2005 年 1 月开始正式运作,旨在促进“知识交流、政策制定和共同行动,以实现全球向可再生能源快速转型”,通过广泛联结多个利益攸关方及各关键角色者,REN21 激发多方致力于促进知识交流、政策制定及推动全球可再生能源快速发展。REN21 发布的《全球可再生能源现状报告》(GSR)和各种地区性报告,成为可再生能源市场、产业及政策动态领域影响力较高的报告。REN21 同时负责后续国际可再生能源大会(IRECS)的组织召集工作,已同多个国家合作组织召开了七次国际可再生能源大会。这种包括公共部门、私营部门和社会部门在内的包容性网络伙伴关系模式后来也为联合国所承认,并在气候治理等国际公共治理领域进行推广。

(二)基于制度变革的企业家型领导:建构国际可再生能源机构

作为推进可再生能源治理制度性变革的先驱人物,赫尔曼·谢尔于 2001 年在欧洲可再生能源联合会(Eurosolar)上为推动国际可再生能源机构(IRENA)的建立而筹划了一次国际动议会议。但在 2002 年约翰内斯堡会议上,该倡议遭到石油生产国和在国内能源供应中拥有大量常规能源国家的强烈反对。经过国际层面的“单枪匹马式”的挫败,谢尔开始侧重首先取得国内政治层面的广泛支持。2002 年,谢尔与绿党议员汉斯·约瑟夫·费尔(Hans-Josef Fell)共同呼吁将 IRENA 的倡议引入到绿党和社会民主党联邦政府的联合协议中,2003 年德国联邦议院通过了该决议,呼吁德国政府为建立 IRENA 采取具体措施。然而当时的环境部把主要精力放在创建“地球联盟”(Earth Alliance)上以强化联合国环境规划署的领导地位,不愿同时发起建立两个国际组织的运动。因此,2004 年波恩可再生能源大会所关注的重点并非 IRENA,而是 REN21。

德国总理默克尔2005 年 11 月上台后逐步将可再生能源作为德国经济发展的绿色引擎和能源转型助推器。在外交方面,德国希望通过可再生能源制度化来提升其在欧盟层面以及全球气候能源治理中的领导权。2007 年 3 月,德国推动欧盟层面通过《2020气候能源包裹法案》,旨在将可再生能源发展与应对气候变化结合在一起,使可再生能源占欧盟能源总消耗的 20%。然而 2007 年联合国可持续发展委员会的决议对德国在全球范围内推广可再生能源的战略构成重大打击,委员会未能批准德国倡导的增加全球可再生能源份额的有时限目标。加之在联合国层面推动“地球联盟”的失败,德国决定改变之前的外交策略,追求创设一个独立于联合国框架之外的变革性可再生能源机构。

2008 年初,在 REN21 华盛顿国际可再生能源会议(WIREC)上,德国向与会政府提出了关于成立 IRENA 的具体建议,正式开启了筹备过程。2008 年 4 月,IRENA 第一次筹备会议在柏林召开,以讨论其初步活动和可能的机构设置。同年 10 月,筹备会议上有关 IRENA 章程的讨论得以最终确定。2009 年 1 月,IRENA 的成立大会在波恩召开,其成立得到了更广泛的国际支持,来自 120 多个国家的代表参加了会议,其中 75 个国家的代表签署了《国际可再生能源机构协定》。在历经长达 20 余年的艰难筹划和谈判之后,德国发挥一种基于制度变革的企业家型领导作用,推进 IRENA终得以建立。IRENA 是第一个明确致力于可再生能源推广的国际机构,从功能主义出发战略性地选择缩小工作焦点,重点部署可再生能源,关注可再生能源技术和政策相关的知识收集与传播。位于德国波恩的创新和科技中心(IITC)提供可再生能源技术和创新的信息共享与实践交流平台,将联合创新和技术支持转化为 IRENA 成员可操作的政策工具和项目辅助,并推进全球可再生能源学习与协作网络。

(三)方向型规制领导:可再生能源俱乐部创立与绿色复苏引领

尽管德国已经推动IRENA 建立,但是在“退核”和“去煤”的时间表问题上,国内迟迟难以达成一致性意见。面对国内的阻碍力量,2013 年 6 月在前环境部长皮特·阿尔特迈尔(Peter Altmaier)的推动下,德国成立了可再生能源俱乐部(Renewables Club),一方面旨在借助国际力量来“倒逼”国内能源转型的加速,证明德国不是能源系统变革中“孤身作战”的国家。另一方面,俱乐部开始关注发展中国家在可再生能源发展中的快速崛起,把德国的“单一性”方向型领导拓展为“集体性”方向型领导,强调通过整个俱乐部以身作则来推动全球层面的能源转型目标实现。因此,可再生能源俱乐部联合了具有多种多样的能源组合和可再生能源潜力的国家,既包括丹麦、法国、德国、英国等绿色能源先驱国家,也包括中国、印度、摩洛哥、南非、汤加、阿联酋等可再生能源崛起中的发展中国家。俱乐部强调,成员国将充当绿色能源的方向型领导者,通过强有力的政治信号推动可再生能源的国内政策执行与国际规范倡导。

2020 年以来新冠肺炎疫情的全球肆虐使全球经济受到重创,给国际可再生能源项目的投融资也带来了诸多负面影响。IRENA 总干事弗朗西斯科·拉卡默拉(Francesco La Camera)指出,各国政府在制定后疫情时代经济刺激和产业复苏一揽子方案的过程中需要融入清洁发展理念,从而加速向可持续性的脱碳经济体和富有弹性的包容性社会转变。德国作为能源转型的先驱国家强调超越化石能源的全球绿色复苏理念,将基于可再生能源的绿色发展作为应对公共卫生危机、经济危机、气候危机、能源危机等复合型纽带安全的核心举措。德国前国防部长乌尔苏拉·冯德莱恩就任欧盟委员会主席后,于 2019 年 12 月发布《欧洲绿色协议》推动欧洲在 2050 年之前成为第一个实现“碳中和”的大洲,强调提供清洁、可负担、安全的能源,必须确保欧洲能源市场充分整合、互通互联、数字化,促进智能电网、能源储存、氢网络或碳捕捉、存储和利用等领域的技术创新等。德国以身作则于 2020 年 6 月 3 日推出了涵盖 57 项不同措施的 1300 亿欧元经济复苏计划,旨在提振经济同时,推动德国向可持续、数字化和绿色零碳经济过渡。2020 年下半年,德国作为欧盟轮值主席国,通过推动“气候中立”议程和基于清洁能源发展的经济社会转型和外交战略定位,更好地凸显欧盟“绿色规范性力量”并体现德国在疫情下可再生能源治理实践中的方向型领导力。

三、德国制度性领导实现的外交策略选择

在推进全球可再生能源治理的制度性领导进程中,德国注重多种外交策略的灵活运用,最为突出的是使用规范框定、主场外交、议题嵌入、盟友寻求与共识网络建构等策略。

(一)诊断性与预期性话语框定

外交范域中的“话语框定”源于传播学理论,框定意味着通过赋予事件或发生的情况以一定的话语意义,建构一种适当的认知新框架来提升社会目标的理解与接受度,从而影响个人和集体行动的结果。托马斯·瑞斯(Thomas Risse)在尤尔根·哈贝马斯(Jürgen Habermas)交往理性的逻辑基础上提出了论证逻辑在话语框定中的重要作用。论证逻辑意味着行动者在集体交往过程中,行动者试图挑战任何因果和规范陈述中固有的有效性宣称,期望发现对情形和规范辩护理解的交往共识。基于此,话语框定的两种核心策略就是挑战固有话语的因果链条,并将新的规范通过再框定嵌入到行为者的信念图式中,包括诊断性框定和预期性框定。前者是指通过辨认出存在过失的行为体,明确问题背后的原因,为特定社会问题找到罪魁祸首。后者是指面对问题提出具体的解决方案和实现目标的综合性手段,这需要制度性领导者充分发挥积极性和创造性来提出解决方案。

在推进可再生能源治理制度化过程中,德国首先注重通过诊断性话语框定来揭示目前的机制缺陷,这集中体现在德国对于联合国治理框架和国际能源署(IEA)的批判。2004 年可再生能源大会上,施罗德总理指出:“在联合国框架内,尽管不同组织将可再生能源列入议程,但我仍看不到为实现可再生能源全球推广所作出的具体努力,可再生能源依然处于从属地位。” 另外,德国发展部部长海德玛莉(Heidemarie Wieczorek-Zeul)还指出目前政治结构和政策制定仍倾向于常规能源,如化石燃料的财政补贴使可再生能源仍面临政治歧视,不公平的竞争和扭曲的价格是扩大可再生能源市场的最大障碍之一。面对以法国、美国为首的国家质疑在 IEA 存在情况下成立IRENA 的必要性时,德国从诊断性框定的维度指出了 IEA 的两个主要缺陷:一是 IEA的成员资格仅限于 OECD 国家,并未考虑发展中国家的代表性问题;二是 IEA 将石油、天然气等传统能源视为其活动核心,未考虑到“对发展可再生能源的长远性领导”。德国环境部专家指出,IEA 国家审查并未反映出可再生能源的全部潜力和监管需求,在“如何使能源市场适应像可再生能源这样更分散的能源”方面,它未能提供专业性政策建议。

在预期性话语框定方面,德国将可再生能源发展同应对气候变化紧密捆绑起来,并通过权威性报告的形式来预测可再生能源的广阔发展前景。如环境部部长尤尔根·特里汀(Jürgen Trittin)在多次国际会议发言中提到,减贫与气候应对之间相互依赖,没有绿色经济发展的气候应对将无法消除贫困,没有气候应对的发展也将会损害发展自身。在 2011 年欧洲可再生能源联合会会议上,发展部部长海德玛莉强调,发展中国家可以将可再生能源视为应对气候变化、强化能源安全和提升贫困人口能源可获性的解决方案。新冠肺炎疫情期间德国通过同 IRENA、IEA 等机构的合作,推出后疫情时代基于可再生能源发展新规范的气候应对与经济复苏的协调路径,通过发布权威性报告和举办国际会议等形式来提升整个国际社会对于可再生能源全球善治的积极预期。具体而言,德国通过 IRENA 的领域聚焦性与专业权威性为世界各国的可再生能源发展提供一体化的解决方案,其中知识、政策和金融中心(KPFC)为资源禀赋、投资成本以及政策研究、投资框架和可再生能源技术的社会经济和环境影响提供“一站式”数据。早在疫情之前,德国就支持 IRENA 于 2019 年发布了《一个新世界:能源转型重塑地缘政治》的报告,指出可再生能源快速发展正在驱动全球能源系统发生根本性、不可逆转的转型,对全球地缘政治格局产生复杂而深远的影响。疫情在欧美蔓延后,IRENA 于 2020 年 4 月发布了《全球可再生能源展望 2050》报告,强调可再生能源可以增强各国在应对健康危机、社会和经济危机、人道主义危机、气候危机等多重困境过程中的可持续韧性,为全球绿色复苏打了一针强心剂。

(二)主场外交与议程嵌入

在发挥国家的外交能动性方面,主场外交与议题嵌入对于国家制度性领导塑造具有极为重要的作用。主场外交意味着在本国( 境 ) 内开展的对维护和拓展该国国家利益发挥积极影响的各类重要外交活动。主场外交主要是在“战略转化”环节增强其制度性领导:一是通过主场外交,该国有更多的机会表达自身理念,而在一定程度上成为国际话语的提供者和塑造者。二是提升自身在国际制度领域的影响力,利用东道国优势来嵌入更多新议题以及推动创新性机制平台建构,从而提升在国际制度领域的领导权。三是利用主场外交的优势来塑造共识、寻求志同道合的伙伴,通过组建一些议题联盟等方式来实现共同发声、共同造势,以促进国际制度的改革或创建。议程嵌入不仅包括议程设置,即行为体将其认为重要的议题融入既有国际政治议程中从而获得关注的过程,同时还包括通过文本化、条约化、指标化等方式将议程制度性嵌入固化到国际治理体系中。除了主场外交,一国还可以把握其他的重要契机将特定议题的显著性提升。成功的议程设置涉及两个核心要素:一是在议题选择与界定环节,设法为选择的议题赋予“公共物品”属性;二是议题的“切入点”的选择,即注重将重大国际会议、关键性国际组织或机制、跨国倡议网络及国际主流媒体作为制度化切入性平台。

德国推进其制度性领导过程中,通过多次主场外交来提升自身的制度性话语权与影响力(见表2)。如 2001 年为创建 IRENA,谢尔所带领的欧洲可再生能源联合会(Eurosolar)召开了一次国际动议会议,将议题锁定为可再生能源治理的高度制度化。2002 年 6 月,世界可再生能源理事会(WCRE)和 Eurosolar 在柏林共同主办了第一届世界可再生能源论坛,提出了“全球传播可再生能源行动计划”。2004 年波恩可再生能源大会更是通过主场外交来推进各国走上提高全球可再生能源份额之路。为了推进 IRENA 的建立进程,谢尔组织了同可再生能源大会并行的国际可再生能源议会论坛(IPFRE),侧重于可再生能源政策建议、技术转让、能力建设、认证和标准化。2008 年德国政府正式发起创建 IRENA 的进程,4 月至 7 月德国在柏林召开了两次筹备会议,讨论了 IRENA 的初期活动、章程和融资。在 2009 年到 2011 年间,IRENA 筹备委员会召开了五次会议。这些密集的主场外交对于推进 IRENA 的快速建立具有重要意义,将总部设在西方国家之外的阿布扎比也有利于帮助机构获得全球性支持。

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在充分创造和利用主场外交的基础上,德国还注重通过G7(G8)和 G20 等国际会议平台、各种政策倡议网络和国际主流媒体平台等来提升自身话语影响力,通过有效的议程倡导与管理,使自身的创新理念被制度化内嵌到国际可再生能源的治理框架中。德国通过历次 G8 和 G20 会议中的议程倡导与理念嵌入来推动全球可再生能源治理的制度化建设。如在 2005 年于英国格伦伊格尔斯 G8 首脑会议上,德国推进 G8领导人与巴西、中国、印度、墨西哥和南非等新兴发展中大国一起通过了“气候变化、清洁能源与可持续发展”行动计划,其中包括促进可再生能源的开发与商业化的宣言。在德国倡导下,G8 还施压 IEA 提出关于可再生能源战略的政策建议,要求世界银行创建可再生能源投资和融资框架。此外,德国引领 G8 发起了国际生物能源伙伴关系(GBEP),以支持生物质和生物燃料的部署以及进行可持续生物能源的能力建设。2007 年德国利用海利根达姆 G8 峰会主场外交的机会,将气候变化和环境发展可持续性作为首要议题纳入到会议中,并倡导 GBEP 关注对环保型生物质生产的国际标准和认证系统的开发。德国同时注重在二十国集团(G20)峰会上推进可再生能源的议题嵌入。早在 2009 年匹兹堡峰会上,德国推动 G20 将能源和气候变化确定为国际经济复苏计划的两个支柱,并研究逐步淘汰低效化石燃料补贴的方式。在 2016 年杭州G20 峰会上,德国倡议建立一种类似于 IRENA 的国际能效合作新机制,即成立“国际能效中心”并推进《G20 能效引领计划》。2017 年 7 月,德国利用 G20 轮值主席国契机来加强议题倡导,此次峰会以“塑造联动世界”为主题,会上强调可再生能源的联动治理性,视其为应对气候变化、提升经济恢复力和解决贫困问题的重要纽带。

(三)盟友寻求与共识网络建构

在制度性领导塑造中,能否形成领导—追随关系是成功实现领导的核心衡量指标。在推动 IRENA 创立的过程中,德国推进可再生能源治理的制度化之路充满坎坷。为了获得更多的国际支持,德国通过侧重双边的盟友寻求和多边的共识性联盟建立来推进其制度性领导。很多时候,这两种外交策略同时交叉推进。在盟友寻求方面,德国最初将关注点放在同自身发展背景相似的欧洲可再生能源先驱国家,如丹麦、西班牙和意大利等国,这些国家都不满代表着传统化石能源产业利益的 IEA 的主导性角色。与其重组 IEA,不如寄希望于建立一个专注于可再生能源的新型国际机构。在多边共识性联盟建立方面,德国首先注重欧洲区域的联盟建构,如推进欧洲可再生能源联合会(Eurosolar)、约翰内斯堡可再生能源联盟(JREC)、绿色经济创议(GEI)等。后来,侧重多元包容性的 REN21 以及可再生能源俱乐部成为德国在全球层面推进伙伴性共识网络的典型代表。

默克尔政府在推进IRENA 的制度性建构中进一步升级了盟友寻求与共识建构策略。首先,德国通过双边对话的方式来寻求其盟友,提升建立一个可再生能源国际组织的外交可行性。联邦外交部任命了三位前大使为特使,与亚洲、北美、非洲和拉丁美洲各国进行双边会谈,有针对性地访问了 22 个国家,特别是争取到新兴发展中大国如中国、印度、巴西、墨西哥和南非的支持。在推动 IRENA 创立过程中两类盟友的作用非常突出:一是欧盟可再生能源发展的先驱国家,如丹麦和西班牙自 21 世纪初就支持德国的领导性作用。特别是 2008 年 IRENA 第一次筹备会议召开之后,德国成功争取到丹麦和西班牙加入了 IRENA 的国际游说活动,最后的筹备会议得到西班牙政府的全力支持并在马德里举行。二是来自中东北非国家的支持,如埃及、约旦、摩洛哥,还包括 OPEC 成员国阿联酋和尼日利亚等。旨在推进能源转型的阿联酋争取到了非洲和阿拉伯世界多国的支持 , 并且对 IRENA 的建设资金投入超过德国位居首位。最终阿联酋还争取到将 IRENA 总部设在其首都阿布扎比,德国则坚持 IRENA 的核心创新技术中心设立在德国波恩。另外,在 IRENA 的筹备过程中,德国为了营造良好的支持性氛围,还同其他国际组织和峰会机制进行充分协调磋商,其中包括 UNFCCC、UNEP、UNIDO、IEA、REEEP 以及各类能源行业协会等。

成功建立IRENA 之后,德国以 2015 年柏林召开全球能源转型对话大会为契机,通过主场外交进一步提升自身在共识网络建构中的制度性影响力。由德国联邦政府与联邦可再生能源协会(BEE)、联邦太阳能工业协会(BSW-Solar)等联合推进的会议,邀请了来自各国国家能源、经济、外交等政府部门、国际能源组织、知名跨国企业和研究机构的多元利益攸关方参与。迄今为止,全球能源转型对话大会已经召开了五届。2018 年大会上德国外交部长海科·马斯指出,“单方面的国家行动很难使我们向前不断迈进,为确保推进全球能源转型政策,德国正努力建立系统性的全球能源转型伙伴关系与倡议网络,从而打造可持续发展联盟”。在 2019 年大会上,联邦经济与能源部长皮特·阿尔特迈尔也强调:“成功的能源转型必须从全球和整体上考虑,……通过全球伙伴关系来推进高效、快速的能源转型。”IRENA 总干事阿德南·阿明(Adnan Z.Amin)在全球能源转型对话大会上肯定了德国通过自身能源转型最优实践来推进其制度外溢,在塑造全球能源转型共识网络中发挥了重要的制度性领导力。

四、对中国提升绿色制度性权力的启示

可再生能源作为一国的低碳核心技术和绿色竞争力的集中体现,在未来碳约束日益趋紧的国际秩序变迁和国际制度竞争中将会发挥重要的影响。从德国的制度性领导发展路径来看,较高制度化的国际可再生能源机构(IRENA)建构并非一蹴而就。尽管赫尔曼·谢尔自 20 世纪 90 年代以来就一直在游说建立 IRENA,但德国外交初期更多关注区域型的可再生能源联盟,诊断性与预期性话语框定为德国制度性领导奠定了合法性和和规范性基础。2004 年基于主场外交的国际可再生能源大会后,德国正式推进一种全球层面的包容性政策倡议网络,即 21 世纪可再生能源政策网络(REN21)的诞生。尽管 REN21 是当年德国的一个妥协性方案,但该网络纳入多利益攸关方的联合努力,代表了跨国包容性网络治理的发展新态势。在时机更为成熟的时候,德国通过密集主场外交、话语框定、议题嵌入、双边盟友寻求、共识网络强化等方式最终推动了 IRENA 的成立。前期的地区层面联盟和全球层面的多边伙伴关系以一种更加弹性和灵活的方式来推动国际社会对于德国制度性领导的追随。

相比于德国,中国是可再生能源发展领域的后发国家,但仅用十年时间就于2010年超过德国和美国成为可再生能源装机容量、可再生能源投资、清洁电力汽车等方面的世界领先国家。凭借市场、人力成本、制造能力等优势,以中国为代表的发展中国家有望在清洁能源产业链的某些环节、某项产品等领域获得能与发达国家相媲美甚至能一争高下的竞争优势。中国的技术革新降低了可再生能源的建设成本,通过“南南合作”为发展中国家发展绿色经济提供了支持。IRENA 总干事阿德南 · 阿明指出“中国作为全球能源转型的领跑者,提供了很多创新模式来解决可再生能源的利用问题。”尽管如此,中国在全球可再生能源治理中的制度性话语权与中国作为清洁能源大国的体量仍不匹配,开展清洁能源国际合作还缺乏更为专业的主导性机制平台和融资机制保障等。中国需要通过灵活多元的可再生能源外交来提升自身在区域与全球治理中的能动性,推动更为公正公平的国际气候能源新秩序的建构。

(一)注重区域可再生能源合作机制的协调创新与资源调动

鉴于德国经验,区域性可再生能源合作机制较容易推进并且可以为全球创新性合作机制的创立奠定基础。中国可以通过主场外交、话语框定、议程嵌入等方式推进既有区域合作中的可再生能源合作创新与机制协调。如2014 年北京召开的第 11 届APEC 能源部长会议上 , 中国借助主场外交优势设定了“携手通向未来的亚太可持续能源发展之路”为主要议题,强调通过清洁能源合作来促进地区能源可持续发展以及维护能源安全的双重目标。由中国倡导的“APEC 可持续能源中心”(APSEC)正式成立。自 2014 年以来,在中国推动下召开了三届东亚峰会清洁能源论坛,旨在促进东亚地区清洁能源领域的合作与发展。在“一带一路”框架下借助东亚峰会清洁能源论坛的对话平台,中国与东盟国家共同实施了“中国—东盟清洁能源能力建设计划”。2018年在西安召开的第二期能力建设计划聚焦于“多能互补专题技术与应用” 主题,探讨以清洁能源为主的多种能源的有机整合和多种能源产品的耦合供应。与此同时,2015 年中国引领的澜湄合作机制推动了澜湄水资源合作中心、澜湄环境合作中心、澜湄农业合作中心和全球湄公河研究中心等各种区域合作平台的建构,从而强化中国与东盟的区域绿色能源合作。

整体而言,上述各类区域性清洁能源合作机制多以中方单维度提供绿色公共产品为主,政府和智库的参与较多,对周边国家的市场力量和社会力量的带动性及影响力仍较为有限。在区域可再生能源合作机制创新过程中,机制协调者与资源调动者的重要性远远超过单方资源供给者。中国需要立足于既有的区域多边机制,加强区域合作机制之间的协调创新,特别是针对某一清洁能源领域推出具有从区域可以辐射全球层面的长效性清洁能源合作机制。这意味着中国在推进制度性引领并提供绿色公共产品的过程中,不仅是发挥各级政府部门的能动性,同时还要调动私营部门和社会资本的参与积极性,集中优势资源有所侧重地为可再生能源国际合作提供更多的发展空间。另外,面对美国、日本、欧盟等域外力量对于中国周边清洁能源治理的介入与竞争,中国可以顺势而为,推进中美日欧在周边地区的第三方市场合作和绿色金融协调,建立可再生能源合作示范区,在碳中和背景下扩大新型大国建构中的低碳合作共赢空间。

(二)强化国际多边平台中的大国共识与倡议联盟

在全球能源治理呈现碎片化、领导赤字、代表性赤字的态势下,将重要发达国家和发展中国家纳入的G20 被视为推进全球能源治理变革的重要平台。除了积极参与IRENA、CEM、REN21 等现有的可再生能源治理平台,中国还需要充分利用和对接如 G20 等关键性多边合作平台,通过自身绿色发展的优势来推进国际可再生能源治理中的大国共识,特别是基于生态文明的最优实践等来推进一系列新的规范倡导与机制变革。如 2016 年 6 月中国举办了以“构建低碳、智能、共享的能源未来”为主题的G20 能源部长会议,通过主场外交推动了《G20 可再生能源自愿行动计划》等 4 个成果文件。同年在杭州举办的 G20 主场外交峰会上,中国和英国一起联手将绿色金融发展和绿色能源可及性嵌入到会议的核心议程中。目前中国已经成为全球绿色债券发行量最大的国家,通过提升中国的绿色金融引导能力,可从根本上增强中国在全球绿色公共产品供给上的结构性影响力和大国引领力,从而为中国有所侧重地提升全球可再生能源治理的制度性话语权提供重要动力源泉。

另外,中国作为发展中大国,在共识网络建构和议题倡议联盟的盟友寻求方面,中国还应继续注重同发展中大国之间的协作。如2015 年建立的金砖国家开发银行(NDB)以支持基础设施建设和促进可持续发展为宗旨,为新兴国家的能源绿色转型、低碳发展以及应对气候变化筹措资金。2016 年 4 月,金砖国家开发银行公布了首批规模为 8.11 亿美元可再生能源项目,从而彰显金砖国家对于可再生能源外交合作的重视。中国始终是“南南合作”模式的创新者、推动者和引领者。

联合其他发展中国家针对可再生能源领域的关键技术开展技术研发,可以提升新兴经济体在可再生能源领域的技术水平。目前世贸组织还未能解决可再生能源产品贸易因受各国关税、差别性补贴和不一致的技术标准所产生的阻碍问题,特别是对“南北国家”绿色贸易的各种规则与能力标准仍不明晰,因此清洁能源的全球推广、公平贸易和协调治理能力亟待加强。相比于发达国家,发展中国家在本世纪中叶的碳中和目标实现更加困难,中国需要进一步推进共识网络和议题联盟建构来寻求异于化石能源且更为公平合理的全球气候能源治理新秩序。

(三)绿色“一带一路”框架下建构包容性伙伴关系网络

根据保罗·萨丁(Paul H. Suding)和菲利普·兰姆普(Philippe Lempp)的研究,全球可再生能源治理日益呈现出网络化的态势,除了同清洁能源相关的国际清洁能源会议进程和国际治理机构之外,全球政策网络、合作伙伴关系以及国际清洁能源倡议网络等均成为重要的治理形式。虽然他们制度化程度低,但由于其同跨国社会和全球市场紧密结合在一起,因此更具资源调动力与治理韧性。“一带一路”沿线国家多为生态脆弱和气候适应能力低的发展中国家,受到资金和技术限制未能充分开发可再生能源资源来提升自身的可持续性能源安全。目前沿线很多国家提出“碳中和”目标和清洁能源发展目标,为绿色“一带一路”建设和沿线可再生能源合作提供了重要契机。绿色“一带一路”建构过程必然是政府、企业、投资方、智库、民间组织等多利益攸关方共同参与的合力凝聚。比如面对西方对于中国“一带一路”高碳投资项目的责难,中国在海外项目投资和企业社会责任履行中应注重对赤道原则的接纳, 建立高标准的气候风险管理制度,在项目投资中强调“可再生能源产业培育”“可持续性基建”和“绿色采购”等原则,从而维护中国负责任大国的国际形象。

鉴于德国推进REN21 包容性政策网络的发展经验,中国在绿色“一带一路”建构中特别需要注重调动多利益攸关方合力来推进包容性伙伴关系网络的建构。如 2016年 12 月,联合国环境规划署同中国环保部签订绿色发展“一带一路”的备忘录,欲建立一个关注沿线国家环境状况的信息分享、环境评估和绿色金融平台。2019 年 4 月,中国生态环境部推进包容性的“一带一路”绿色发展国际联盟成立,其合作伙伴包括联合国环境规划署、联合国工业发展组织、联合国欧洲经济委员会等政府间组织及欧洲环保协会、亚洲清洁空气中心等非政府组织和智库、企业等。2020 年 12 月“一带一路”绿色发展国际研究院成立,旨在为绿色联盟提供全方位智力支撑。基于此,既有的“一带一路”绿色发展联盟和国际研究院等平台经过协调、整合与拓展都可以成为中国清洁能源外交开展的关键抓手,以此为契机推进“一带一路”沿线的多元包容性国际可再生能源合作,其合作模式的不断创新可进一步带动中国在全球气候能源治理变革中的能动性作用发挥,从而提升中国的绿色制度性权力。

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