党代会是同级党组织的最高领导机关还是最高权力机关？
【摘要】本文从党代会的产生、基本职能、性质地位等不同角度论证了党代会是同级党组织唯一最高权力机关，同时以实际调查为基础，深入论证了明确党代会正确定位的三大意义：有利于解决因党代会职权的三次转移三级虚化而产生的党内权力过分集中问题，切实发展党内民主；有利于解决党员因权利的三次弱化导致的权利保障不够问题，真正落实党员主体地位；有利于解决纪检机关因职权的二次弱化导致的履职不足问题，提高党内监督质量。
【作者简介】毛政相，男，湖南省长沙市委党校副教授，研究方向为执政党制度建设。
【中图分类号】D1；D61【文献标识码】A【文章编号】1001-5574（2005）04-00-0
党代会是同级党组织的最高领导机关还是最高权力机关？这个问题似乎早有定论，并较少引起人们的深思。然而，随着党代会常任制试点的扩大、理论探索的不断深入以及实践经验的不断积累，理论界对此已提出新的看法。为了明确党代会是同级党组织唯一最高权力机关这一点，对党代会在党内权力结构体系中的正确定位问题有必要作进一步的探讨。这无论对于落实党员主体地位，发展党内民主，提高党内监督质量，更好地坚持和健全民主集中制，还是对于改革和完善党的代表大会制度和委员会制度，探索党代会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，都具有十分重要的意义。
现行党代会制度难以很好地落实党代会权力机关的作用，特别是不能很好地发挥其决策和监督职能，这不仅与党代会目前尚未实行常任制有关，而且与党代会在党内权力结构体系中的定位不明确密切相关。
1.这是由党内权力授受关系及党代会实际履行的基本职能决定的
党员是党内民主的主体，党员权利是党内一切权力的最终来源，通过党内选举，党员把自己的一部分权利授予其所信任的代表，由此形成党内权力的起点。党代会由党员权利的被委托者组成，党代表与党员的关系是被委托与委托关系，而不是领导与被领导关系。这样，党代会、党委会、纪委会实际上构成了党内的权力机关、执行机关、监督机关，三者之间法理逻辑清晰，其关系框架类似于“立法”、“行政”、“司法”之间的关系。党的全国代表大会是党内最高权力机关，行使最高决策权和最高监督权，执委会（党委会）行使执行权，纪委会是专门监督机关，在党代会闭会期间行使监督权。以此为基础，才能在党内逐步建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。
从实际履行的基本职能看，除党的一大外，历届党代会党章实质上都赋予党的全国代表大会党的最高权力机关地位，使其履行四大职能:一是审查闭会期间中央委员会（五大党章增加了中央监察委员会，十二大以后党章增加了中央纪委）的工作；二是决定党的重大事项；三是选举产生党的执行机关和监督机关；四是修改党的章程。这四项基本职能是党的全国代表大会所拥有而它“所产生的中央委员会”所没有也不能拥有的。地方各级党代会职能如同此理。
党代会是同级党组织的权力机关，由它选举产生的全委会和常委会在尚未实行党代会常任制的情况下最多只能算作其代理机构或“常设机构”，它们的权力应受到党代会的监督和限制。党内特别重要事项必须由党的全国代表大会民主讨论、民主决定，重要事项由全委会决定，日常事务由常委会决定，实行常委会向全委会负责，全委会向党代会负责，党代会向全体党员负责，而绝不能倒过来。故党的组织制度中“全党服从中央”的表述应理解为“全党服从党的代表大会，地方服从中央”[1]（P2）。
马克思恩格斯从1847年创建第一个共产党组织——共产主义者同盟起[2]（P8），就确认党的代表大会是党的唯一最高权力机关，是党的“立法机关”。1847年11月召开的共产主义者同盟的“二大”对原草案中 “同盟的最高领导机关是作为权力执行机关的中央委员会”这一规定进行了讨论并最终删去了“最高领导机关”六个字，只保留了中央委员会是党的“权力执行机关”的提法，从而对中央委员会在党内的地位予以确认。
我党二大至六大党章对党的全国代表大会的定位是党的“最高机关”，意即最高权力机关，七大至十六大党章对其定位发生了小小的变化，改为最高领导机关，特别是九大以后，将最高领导机关改变为全国代表大会和它产生的中央委员会。同时，自二大起，中央日常领导机构在党章中被称为中央执行委员会，意为执行代表大会决议的机构；自1927年6月1日中央政治局会议第三次修正章程决议案之后，才去掉“执行”二字，改称中央委员会。但应当指出的是，这里中央委员会应理解为中央执行委员会，而不应理解为是与代表大会平行或者是凌驾于代表大会之上、高于代表大会的另外一个上级机构。这就是说，党的全国代表大会在党内权力结构中处于中心地位或至高无上的地位。
那么，党代会到底是同级党组织的最高领导机关还是最高权力机关呢？我们知道，政党首先是政治组织，党章和党内监督条例对党委和纪委的明确定位分别是党的执行机关和专门监督机关，从政治学角度审视，党代会应是同级党组织的最高权力机关，具有唯一性，具有最高决策功能和最高监督功能。当然，政党需要管理，特别是对于我们这样一个拥有6800多万党员的世界上最大的执政党来说更是需要极严格的管理，做到从严治党。所以，从管理学角度来说，党的最高权力机关相对于它的执行机关和监督机关而言也可认为是最高领导机关，但这是另一个层次的问题。最高领导机关从广义来说是管理机关，它不像最高权力机关那样具有唯一性。各系统内相对于职能机关或下属机关而言都有其最高领导机关。如政府系统的最高领导机关是中央政府，但从权力运作的法理关系来说，地方政府在中央政府领导下，主要不是对中央政府负责，而是对产生它的地方人大负责并报告工作。二者是统一的。同理，党内三大组织系统都有其最高领导机关，不仅仅是党的全国代表大会。
从纵向来说，政党按民主集中制原则组织成严密的系统后，由于全国党代会和地方党代会在党的组织体系中具有不同等的权力和义务，二者之间可以说存在领导与被领导关系，但从具体的管理方式和途径来说，二者之间并不存在领导与被领导关系，而只有监督与被监督、指导与被指导关系。因为各级党代会都是由各区域的党代表组成，地方党代会在与党中央保持高度一致的前提下可以根据本区域党内的情况决定其重大事项。当然，上级党代会有权而且应该否决下级党代会不正确的决定，发挥其监督指导功能，确保党的团结统一。上下级执委会（党委会）之间则是领导与被领导关系。
一个民主政党只能有一个最高权力机关，不能把党的全国代表大会和它所产生的执行机关即中央委员会并列为党的最高权力机关或最高领导机关。“最高权力机关”和“权力执行机关”不能等同起来，更不能混为一谈。
综上所述，将党代会笼统定位为领导机关不尽妥当，而应将其首先定位为权力机关。故建议党的十七大修改党章时能明确党的最高权力机关是党的全国代表大会，党的地方各级权力机关是党的地方各级代表大会。
1.有利于解决因党代会职权的三次转移三级虚化而产生的党内权力过分集中问题，切实发展党内民主
近些年来，我们党日益重视发展党内民主。实际上，长期以来，党内权力过分集中，民主发展不足，与党代会定位及其职能履行状况密切相关。由于全国党代会五年才召开一次（在党内民主生活不正常的年代，五年一次的党代会还不能保障）[3]（P124），每次时间仅为一周左右，一俟会议结束，这个组织便不复存在，因无常设机构履行其最高权力机关职能，在长达近五年的时段中党代会实际上被虚置，难以发挥其应有作用。党章又规定，全国党代会由中央委员会召集，党代表的名额分配、选举办法以及党代会所要讨论、决定的问题，都由中央委员会事先决定；且党代会所要选举产生的新一届中央委员(包括候补中央委员)的候选人名单以及新一届中央的最高领导人名单，也由中央委员会提出。就是说，整个代表大会自始至终都是在中央委员会的周密安排下进行的，或者说，是按“集中指导下的民主”的模式进行的。由执行机关决定权力机关，这凸显出了政治逻辑的不合理性。故无论是在非代表大会时期还是在十分短暂的代表大会期间，中央委员会实际上行使着最高权力机关的职能，党代会职权由此转移到了中央委员会，这是党代会职权的第一次转移，它形成了党代会职权的第一级虚化。中央委员会一般一年召开一两次全会，每次会议讨论决定一两件大事。会议结束后，该组织无法继续履行其职能，党的最高权力机关的职权由中央委员会选举产生的中央政治局来执行，党代会职权由此转移到了中央政治局，这是党代会职权的第二次转移从而形成第二级虚化。因政治局也非常设机构，故党的权力中心就不可避免地转移到中央政治局常委，党代会职权实现第三次转移并形成第三级虚化。因党代会职权三次转移和三级虚化，党内权力过分集中的领导体制自然形成。党代会一旦失去了最高权力机关地位，党内势必出现个人集权现象。
从政治文明高度审视，党章没有规定最高权力机关而只规定最高领导机关，凸显出最高领导机关的合法性危机，这对于树立科学、民主、依法执政理念会形成无形的障碍。另一方面，党章中“二元最高领导机关”的规定还导致政治逻辑不顺。党内不能有一个以上的最高领导机关，否则，难以确定何者为事实上的最高领导机关。从以上分析看，实际履行最高权力机关职权的主要是政治局常委的领导者集体，而非一个机关。
地方各级党组织情况与此类似。正因为党章规定了“二元最高领导机关”而未将党代会定位为权力机关，才形成党代会职权的转移和虚化现象，并由此产生政治逻辑缺陷，在很大程度上导致党的执行机关（党委）高度集权并凌驾于权力机关和监督机关之上，使党内权力结构形成“倒置”格局。而失去了权力机关和监督机关制约的党委必然制约党内民主的正常发展，这就产生了一个悖论：党的性质和组织原则是完全民主的，而党的体制机制及其实际运行结果却导致党内民主发展不足，从而形成了明显的党内民主失真现象。对长沙市委党校2004年410名在校学习的科处级干部的问卷调查显示[1]，认为当前党内民主发展状态“很好”的仅占0.73%，认为“比较好”的占25.37%，认为“不太好”的占62.93%，认为“很差”的占10.73%。可见党内民主发展状况很不令人乐观。所以，要把党的领导体制切实推上民主化轨道，真正发展党内民主，必须明确党代会是同级党组织权力机关地位，实行常任制，使其职权得以恢复和回归，并能实际履行其权力机关职能。
2.有利于解决党员因权利的三次弱化导致权利保障不足问题，真正落实党员主体地位
党员实现其权利的主要平台是党代会，这是由党代会性质决定的。因党代表的产生欠规范，其权责及活动机制在党章和党内其他法规中并无明确规定，党代表不论在党代会期间还是会后都难以依法行使权利和履行义务，实际上难以成为党员与各级党组织沟通的桥梁和纽带，党员权利难以通过党代表及党代会予以实现，由此形成党员权利的第一次弱化。据笔者对湘、津、辽、蒙四省（市、区）七个地区1797名中共党员（其中年龄50岁以下的占87.65%，大专以上学历的占85.87%，科处级干部占63.94%）的问卷调查（以下简称“本调查”）显示[2]，“知道”本选区党代表是谁的占42.52%，“不知道”的（包括“没听说过”的）占52.70%，认为“是谁都一样”的占4.29%。认为本选区党代表“能够”代表自己利益愿望要求的只占20.26%，“不能”代表的占33.44%，“不知道”能否代表的占45.58%。与党代表“经常联系”的只占6.07%，“从没联系过”的占64.33%，“有时联系”的占20.37%，“联系过，但不是反映情况”的占8.79%（以上包括自己是党代表以及与党代表是亲朋关系等情况在内）。由于一些被调查者分不清党代表和人大代表，将人大代表误认为党代表，故党代表实际被认可程度还会更低。
从占党员总数约1%的党代表的构成来看，75%左右是领导干部。2001年长沙某县的324名党代表中，副科级以上干部232名，副科级以下的“领导干部”77人，真正的“布衣代表”15人，仅占4.63%。在党代表处于这种结构的党代会上所表达的主要是干部党员的意志，而占绝对多数的普通党员的意志往往难以得到切实表达。这样，党员权利出现第二次弱化。
《中国共产党党员权利保障条例》明确规定了党员权利保障的四种主体，即：党的各级组织、党的工作部门、党的各级领导干部和党的各级纪律检查机关。由于党代会定位模糊且无常设机构，党委会高度集权于一身，致使保障主体难以真正保障党员权利。本调查显示，79.13%的被调查党员认为当前侵犯党员权利的主要是党的组织和党员干部。因权利得不到切实的组织保障，导致党员权利第三次弱化。
由于党员权利的三次弱化，党员往往只是党内道义上的主人而难以真正成为体制性主人。这与我们党的性质、根本宗旨及党的根本组织制度是不相符合的，必须改变这种状况。从实际调查情况看，实现这种转变已迫在眉睫。本调查显示，98.16%的党员认为应该保障党员权利，但认为权利实现程度“好”或“较好”的只占29.10%，认为“差”或“很差”的则占到17.86%。党员权利实现不够，必然影响党员在党内事务中的积极性、主动性和创造性，制约党内民主的发展，影响党的根本组织制度的执行，影响党员的自豪感和先锋模范作用的发挥。本调查中，为自己是一名中共党员而深感自豪的占35.78%，“有一点自豪感但不明显”的占50.70%，“无所谓”的占12.52%。被调查党员认为在工作生活中党员比一般群众“做得更好”的占25.36%，认为二者“差不多”的高达71.79%。所以，要真正理顺党内权力授受关系，使党内权力真正运行在法理逻辑之上，使《党员权利保障条例》能够得到真正落实，确保保持党员先进性教育切实取得成效，必须明确党代会的正确定位，规范党代表权责，实行党代表常任制，为党员权利的实现构建科学的平台和便捷的通道。
3.有利于解决纪检机关因职权的二级弱化导致的履职不足问题，提高党内监督质量
按照现行党章第19条和第25条之规定[4]（P50），纪委与党委都由同级党代会选举产生，向同级党代会负责并报告工作。但由于党代会定位的偏差导致其“虚置”及其职权的虚化，纪检机关履职难以得到权力机关的有力支持和监督，导致其职权的第一级弱化。
本来纪委与党委的权力来源相同，因而应该是平行的，前者不应隶属于后者。但党章第43条规定纪委在同级党委领导下进行工作（地方纪委实行双重领导而以同级党委领导为主），第44条又规定，“党的各级纪律检查委员会的主要任务是……协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”这两条规定由于与第19条和第25条规定不相称、不协调，而使纪检机关实际上变成了同级党委的下属机构或职能部门和办事机构，导致纪检机关职权的第二级弱化。
本来各级纪委是受权力机关的委托在党代会闭会期间对同级执委会（即党委）执行党代会决议情况进行监督的专门机关，但因其职权严重弱化，必难对同级党委进行“铁面无私”的监督。各级纪委的履职过程实质上是对党员权利的保护过程，故纪委的职能按其重要性排序应是保障、惩处、监督、教育。而本调查中被调查党员认为当前纪检机关按履职状况排序依次是教育（55.37%）、惩处（17.64%）、监督（8.74%）、保障（5.84%），此外还有12.41%的党员认为纪委履行的职能中没有一项是令人非常满意的。本调查还表明，权利受侵害请求纪检机关保护时，被调查党员认为纪检机关“积极介入实施保护”的占18.14%，认为“虽介入但无能为力”的占27.55%，认为能“提供一定帮助”的占18.70%，认为“不理不睬”的占7.29%，有28.32%的人根本就没想到过与纪检机关联系并请求其保护。可见，纪检机关四项基本职能本末倒置现象严重，履职不足实属必然。
同时，群众监督是一切监督的“原点”。所有党内监督形式和监督活动都是从党员监督开始，最终要通过党员监督去实现。但由于党员权利的弱化，纪检机关履职难以得到广大党员的有力支持和持续推动，加之本身职权的弱化，党内监督大面积失效在所难免。
由于各级纪委履职不足，难以监督和保障党代会决议得到坚决贯彻执行，事实上弱化了党代会的作用。所以，必须从“改革体制机制入手”，调整和理顺党内“三会”的关系，确立纪律检查机关在党的权力体系中应有的相对独立的权威地位，才能真正提高党内监督质量。
[1]李锐：《关于我国政治体制改革的建议》，载《炎黄春秋》2003年第1 期。
[2]高放：《世纪脉络与党的建设》，载《理论探讨》1998 年第1 期。
[3]应克复：《党内民主的关键是健全党的代表大会制度》，载《唯实》2001年第8-9
[4]王贵秀：《改革和完善党的代表大会制度十议》， 载《理论学刊》2004年第1期。
[1]此为中共长沙市委党校刘国华同志主持的2004年湖南省社会科学基金立项课题《实施领导干部“大教育”战略与加强党的执政能力建设研究》（课题编号：04YB130）的前期调研结果。
[2]2002年，中纪委为修改《中国共产党党员权利保障条例（试行）》布置地方纪检部门就《纪检机关保障党员民主权利》课题进行调研，笔者作为中共长沙市纪委特邀研究员，在市纪委指导下，从2000年底至2004年中主持了该课题调研工作。
