【关键词】环境政治；公众参与；公民社会；城市；山东省
【作者简介】郇庆治，山东大学政治学与公共管理学院教授、当代社会主义研究所研究员，主要研究方向为欧洲绿党、环境政治；杨晓燕：山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生。
【文章编号】 1001-5574（2004）02-0045-08
近年来，我国环境非政府组织（NGOs）的发展及公众对政府环境政策和公共环境管理的参与日益成为国内学术界关注的热点问题比如，笔者出席的于2003年12月15-16日在意大利威尼斯举行的“中欧人权对话研讨会”两主题之一即“人权保障与非政府组织能力建设”，而中方两个代表专题介绍的就是中国环境非政府组织的发展及其政治参与。从总体上说，这些研究基于以下两个层面的基础性理论假设：一是非政府组织的积极发展可以成为政府机关部门的有益补充，并尽快形成一种政治管治意义上的“小政府、大社会”格局；二是基层公众的合法有序的政治参与及其组织化将不断促成一种公民自我组织与管理基础上的公民社会，并终将成为我国民主政治的重要基础并不奇怪的是，国外学者似乎更强调从公民社会发展的视野看待我国环境及其它非政府组织的发展。比如，Richard Madsen, “Globalization and civil society: the challenge for China”, and, Torstein Hjellum, “A historical perspective on NGOs and the development of democracy”, 参见范丽珠（主编）《全球化下的社会变迁与非政府组织》，上海人民出版社2003年版，第10-33页和219-229页。那么，究竟应怎样理解我国公众环境政治参与的现实状况，又如何在此基础上理解公众环境政治参与和公民社会发展之间的关系呢？在本文中，笔者将依据“山东省城市公众环境政治参与研究”课题组取得的调研数据资料对此做出初步的理论分析据笔者所知，这是国内首次进行的公众环境政治参与状况调查，而此前举行的多为公众生态环境意识调查。比如，国家环保总局宣教司：“全国公众环境意识调查报告”，《环境教育》1999年第4期。
应该说，本文研究的总体思路是对西方国家80年代中期以来兴起的环境政治学研究方法的借用。其中最重要的理论假设可以概括为以下两个共识：第一，经济的后现代化和公众政治意识的后物质主义转向是任何持续性的环境政治参与的基础，尽管生态环境问题本身的灾难性状况也可以导致公众的大规模抗议，就像20世纪80年代中期许多中东欧国家所发生的那样。第二，处于经济社会现代化进程中心的城市，生态环境副效应较早显现，因此城市公众具有相对较高的环境政治参与意识和潜力，虽然西方社会19世纪末最早出现的环境保护组织诞生在或政治参与的主要区域是乡村。［1］(pp11-19)如果再考虑到改革开放以来不断推进的政治民主化进程，环境政治参与在中国的发展已经具备了必需的前提，而且我们有理由假定城市公众将很可能成为这种参与的引导者和推动者，这就构成了本文研究的起点。
环境政治（environmental politics）或环境公众参与（environmental public participation）在西方国家已经有着比较确定的理解，即生态环境问题作为一个新型政治议题导致的公众政治参与范围和形式的扩大。更进一步说，前者可以分为环境运动团体（环境非政府组织或环境压力团体）、环境政党（绿党）和生态政治理论三个组成部分，而后者主要侧重于公众对政府环境管治、环境非政府组织和环境政党的参与。但是，鉴于我国生态环境政治发展的现实和本文研究的特点，笔者在此更多地是在“环境公众参与”的意义上使用“环境政治”概念，而且将其大致分为社区环境管理参与、政府环境政策参与和环境非政府组织参与三个层面。
具体而言，本文对“山东省城市公众环境政治参与”研究的理论基础可以概括为以下3个方面的假定：
2）经济现代化水平较高的大规模城市中的公众具有较高水平的环境政治参与。
1）选择了山东省16个地级市中经济社会发展水平、人口规模和地理位置各不相同的4个城市，即济南、青岛、威海和聊城。济南和青岛具有较高的经济社会发展水平与较大的人口规模，而后者作为沿海开放城市有着更好的经济发展和自然环境条件；威海一直是中国生态环境质量最高的北方城市之一，它相对较小的人口规模和相对较晚的外向型开发也是重要特点。聊城是4个案例中经济社会发展水平相对较低的城市，也是唯一的鲁西北城市。
2）选择了每一个城市的中心广场（公园）作为主要调查地点，调查时间选择在周末。选择城市中心广场的主要目的是保证被调查对象中不同层次社会群体的相对均衡分布，而在周末进行调查也有助于实现这一点，同时便于调查活动的实施。
3）选择了随机抽样的调查方法。组成相对稳定的调查组在每一个城市的中心广场（公园）随机抽样调查了225～250名对象，并尽可能保持被调查对象中相对均衡的社会群体分布。调查员当场回收被调查对象填写完成的问卷，从而保证了较高的问卷回收率和有效率。
4）设计了由被调查人基本信息和具体问题组成的调查问卷。问卷设计的10个问题大致涵盖了本文所要考察的公众环境政治参与的三个层面，另外还设有一个开放性问题以便搜集公众对本调研相关的其它看法。
总体上说，济南、青岛、威海和聊城4城市的被调查者在性别、年龄、文化程度、职业和收入水平方面大致符合笔者调研前的假定或预期。比如，被调查者中聊城的年轻人比例最高、济南的文化教育程度最高、威海的国家公务员和社会服务人员比例最高、青岛的人均月收入水平最高。
在性别方面，男性被调查者居多，平均占到55.4%。具体而言，青岛的男性比例最高，高出平均值3?0%，而女性比例最低，而济南的男性比例最低，低于平均值4.8%，而女性比例最高。
在年龄结构方面，19～30岁的青年被调查者最多，平均占到64.6%。具体而言，青岛18岁以下的未成年人居多，高出平均值5.3%，聊城19～30岁的青年人居多，高出平均值9.2%，济南31～50岁的中年人和51岁以上的老年人居多，分别高出平均值5.9%和2.9%。
在文化程度方面，高中及其以下学历的被调查者居多，平均占到59.4%。具体而言，济南的被调查者文化程度最高，大学及其以上学历占到53.1%，高出平均值13.4%，而聊城的被调查者文化程度最低，高中及其以下学历占到71.5%，高出平均值12.1%。
在职业状况方面，学校师生是最大的被调查群体，占到接近30%。具体而言，青岛的生产经营人员比例最高，高出平均值4.4%，威海的国家公务人员和社会服务人员比例最高，高出平均值7.3%，聊城的师生比例最高，高出平均值13.1%。
在收入结构方面，被调查者中人均月收入1000元以下的居多，平均占到76.7%。具体地说，青岛人均月收入1000元及其以上的最多，占到30.3%，高出平均值7.0%，而聊城人均月收入1000元及其以下的最多，高出平均值10.3%。
依据笔者对公众环境政治参与做出的三个向度的界定，调查问卷中的10个问题可以分成4组，即对城市环境状况的总体态度（问题1）、社区环境管理参与（问题2、3、4、7）、政府环境政策参与（问题6、8、9）和环境非政府组织参与（5、10）。
在总体态度方面，多少有些出乎笔者意料的是，高达68.7%的被调查者对他们所在城市的环境状况做出了肯定的选择，只有31.3%表示不满意或很不满意。具体地说，济南的不满意比例和程度最高，53.5%的被调查者做出了否定性选择，其中4.7%是严重的否定性选择，然后是聊城，否定性选择比例分别为41.6%和3.3%，而威海的满意比例和程度最高，分别高出平均值18.2%和9.3%。
在社区环境管理参与方面，被调查者中89.1%对垃圾分捡表示了支持态度，其中56.5%表达了明确支持立场；被调查者中84.8%表示能够做到不在广场丢弃废弃物，但只有34.7%能够做到劝阻其它弃置者；被调查者中62.2%表示能够做到立即制止建筑工地噪音或者通知环保部门，但只有30.9%能够直接介入制止活动；被调查者中只有33.2%表示能够做到将废旧电池收集存放或按指定地点放置，而高达66.8%依然将其作为一般垃圾处理。可以看出，一方面，随着技术难度和参与风险的增加，这些城市公众的社区环境管理参与水平逐渐降低。另一方面，社区环境管理4个方面的参与水平顺序依次为：青岛、聊城、济南、威海；威海、济南、青岛、聊城；青岛、济南、聊城、威海和青岛、济南、聊城、威海。
在政府环境政策参与方面，被调查者中62.5%表示与环境议题有关的政策议程应当成为城市政府工作的重点，而优先支持政策的比例为37.5%；被调查者中只有21.5%表示经常或时而向政府部门反映过环境问题，而表示很少或从未反映过的比例为78.6%；被调查者中31.2%表示法院和新闻媒体是受到环境伤害时得到公正对待的投诉场所，而认为是政府环境部门和居委会的为68.8%。因而，一方面，从被调查者的政治价值倾向来说，这些城市的公众主体上都属于罗纳德·英格利哈特（Ronald Inglehart）指称的“后物质主义价值观”的范围［2］(p20)，但显然还没有转化成对政府环境政策的有效参与或监督。另一方面，政府环境政策3个方面的参与水平顺序依次为：济南、青岛、聊城、威海；聊城、济南、青岛、威海和聊城、青岛、济南、威海。
在环境非政府组织参与方面，被调查者中只有33.3%表示参加过环保团体或经常参加环保公益活动，其中参与环境团体者仅占16.0%；被调查者中只有20.7%对西方环境政治的核心性议题之一即核电站建设表示了坚决反对或不支持的态度，其中坚决反对者仅占6.4%。因而，一方面，环境非政府组织既缺乏较高的组织化水平，也缺乏欧美国家中反核能那样的大众动员议题
据国外资料统计，中国到2002年共有2000个注册环境非政府组织，其中90%集中在城市，但笔者认为数量本身并不能说明问题。See the case of the poisoned ducks, The Economist, October 5, 2002。另一方面，环境非政府组织2个方面的参与水平顺序依次为：聊城、青岛、济南、威海和青岛、威海、济南、聊城。
概括地说，济南、青岛、威海和聊城4城市中公众的社区环境管理参与水平相对较高（67.3%），而对政府环境政策和环境非政府组织的参与水平较低(38.4%和27%)。就城市比较而言，从表1可以看出，青岛是公众环境政治参与水平最高的城市，济南和聊城次之，而威海最低。具体来说，青岛的社区环境管理和环境非政府组织参与水平最高，聊城的政府环境政策参与水平最高，而威海在3个层面上都是最低的。
需要强调指出的是，其一，公众的环境满意度看起来与环境政治参与水平之间并不存在简单的线性关系。因为，虽然公众环境满意度相对较低的济南和聊城的确拥有比较高的环境政治参与水平，环境满意度最高的威海的公众环境政治参与水平最低，但却是公众环境满意度较高的青岛具有最高的环境政治参与水平。也就是说，4个被调查城市的公众环境政治参与水平不能仅仅通过公众的环境满意程度来解释。
其二，城市经济现代化程度似乎并不是公众环境政治参与的唯一决定性因素。青岛较高的经济现代化和对外开放水平肯定有助于提高公众的环境意识和政治参与要求，但经济发展程度相对较低的聊城也具有比较高的环境政治公众参与水平。换句话说，4个被调查城市的公众环境政治参与水平同样不能仅仅通过这些城市的经济现代化水平来加以解释。当然，聊城环境政治公众参与调查中得分较高的部分可以从被调查群体中年轻人比例过高来解释。
城市（得分）
总体态度
社区管理
政府政策
非政府组织参与
济南（24）
1
2/3/3/3
4/3/2
2/2
青岛（29
3
4/2/4/4
3/2/3
3/4
威海（14）
4
1/4/1/1
1/1/1
1/3
聊城（23）
2
3/1/2/2
2/4/4
4/1
*具体计算方法是，将4城市结果的前后排序分别做4、3、2、1加权处理，但总体态度不计入得分。
为了深入理解上述对济南、青岛、威海和聊城4城市公众的环境政治参与状况的总体判断及其比较结果，我们还需要进一步分析这些城市中不同群体在环境政治参与方面所表现的差异或公众环境政治参与的主要影响因素。
从表2可以看出，尽管男性对城市环境状况持一种更为肯定的态度，但男女性在环境政治参与总体水平上并没有实质性的差别。但具体来说，女性在社区环境管理参与水平上要明显高于男性（7：5），而男性在政府环境政策和环境非政府组织参与上要明显高于女性（9：6）。笔者认为，这的确表明了女性在城市社区环境管理中特有的政治动员潜力，而它在其它环境政治参与形式上的较低水平恐怕在很大程度上要从中国政治参与传统中对女性的抑制或歧视中得到解释。
性别（得分）
总体态度
社区管理
政府政策
非政府组织参与
男性（14）
2
1/1/2/1
1/2/2
2/2
女性（13）
1
2/2/1/2
2/1/1
1/1
*具体计算方法是，将男女性结果的前后排序分别做2、1加权处理，但总体态度不计入得分。
从表3可以看出，城市公众环境政治参与水平随着年龄层次的提高逐步降低，尽管这一走势与他们对环境的满意度的变化趋势并不完全一致。也就是说，年轻人有着相对较高的环境政治参与水平［3］。具体而言，未成年组和青年组在社区环境管理方面的参与水平明显高于成年组和老年组，尽管它们在政府环境政策和环境非政府组织参与方面的差别并不大。
年龄(得分)
总体态度
社区管理
政府政策
非政府组织参与
<18(26)
2
4/3/4/4
4/1/1
4/1
19～30(24)
4
3/2/3/3
3/2/3
3/2
31～50(23)
3
2/4/2/2
2/3/4
1/3
> 50(17)
1
1/1/1/1
1/4/2
2/4
*为了便于分析，将年龄组结果的前后排序分别做4、3、2、1加权处理，但总体态度不计入得分。
从表4可以看出，城市公众随着文化程度的提高对环境状况的满意度逐渐降低，而且总的来说他们在环境政治参与方面也呈现出了相应的积极变化。唯一的例外是大学学历组，他们在社区环境管理、政府环境政策和环境非政府组织方面都没有显示出较高的参与水平。在笔者看来，尽管特定群体如大学生的表现存在着不确定性，文化程度与环境政治参与之间的正相关性应该说是明显存在的［4］［5］。
文化(得分)
总体态度
社区管理
政府政策
非政府组织参与
< 高中(20)
4
1/4/1/1
3/3/1
4/2
高中(22)
3
2/3/4/2
4/1/2
3/1
大学(20)
2
3/2/2/3
1/2/3
1/3
> 大学(26)
1
4/1/3/4
2/4/4
2/4
*具体计算方法是，将文化组结果的前后排序分别做4、3、2、1加权处理，但总体态度不计入得分。
从表5可以看出，教师学生和以离退休人员为主的无业及其它群体的环境满意度较低，而教师学生和公务服务人员环境政治参与水平较高，尽管它们在环境非政府组织参与上没有任何差别。应该说，这一结果基本上证实了远离经济生产活动、有着较为稳定职业的公众具有较高水平环境政治参与的理论假定。由此也可以解释，以离退休、失业人员为主的无业及其它组很难说是一种例外，因为它对城市环境状况的相对不满也许更大程度上是来自物质生活方面的原因。
表5：〖JZ〗山东省城市公众环境政治参与状况的职业比较
职业(得分)
总体态度
社区管理
政府政策
非政府组织参与
生产经营(21)
4
2/2/4/1
2/3/2
2/3
公务服务(26)
3
4/4/2/3
1/4/3
3/2
教师学生(26)
1
3/3/3/4
4/1/4
4/1
无业其它(16)
2
1/1/1/2
3/2/1
1/4
*具体计算方法是，将职业组结果的前后排序分别做4、3、2、1加权处理，但总体态度不计入得分。
从表6可以看出，收入水平与环境政治参与之间呈现的似乎是另外一种意义上的线性关联，尽管它们在环境非政府组织参与上不存在任何差别。因为，收入最低组不仅表现了最高程度的环境不满意度，而且有着最高水平的环境政治参与。相比之下，收入最高组却不仅表现了最高程度的环境满意度，而且也有着相对较低的环境政治参与水平。如何理解这一结果呢？在笔者看来，个人收入也许的确不是环境政治参与的主要决定性因素，而被调查者中青年学生比例过高很可能影响到了收入水平与环境政治参与高低之间的事实性关联。
表6：山东省城市公众环境政治参与状况的收入比较〖HT〗
收入(得分)
总体态度
社区管理
政府政策
非政府组织参与
< 300(26)
1
4/4/3/3
4/1/2
4/1
300～1000(17)
3
2/2/1/1
3/2/1
3/2
1000～3000(24)
2
3/3/2/2
2/3/4
2/3
> 3000(23)
4
1/1/4/4
1/4/3
1/4
*具体计算方法是，将收入组结果的前后排序分别做4、3、2、1加权处理，但总体态度不计入得分。
基于对环境政治或环境公众参与的三维向度设定，山东省济南、青岛、威海和聊城4城市在社区环境管理方面的参与水平较高，在政府环境政策和环境非政府组织方面的参与水平相对较低，而从城市比较的角度说，青岛的环境政治参与水平最高，济南和聊城次之，威海最低；对性别、年龄、文化程度、职业和收入等主要影响因素的具体分析则表明，年轻、高学历和非生产性职业群体具有较高的环境政治参与特别是社区环境管理参与水平，尽管笔者并没有发现上述单一性因素与城市比较总体结论之间的明确对应关系。另外需要指出的是，本文所从事的主要是一种比较意义上的分析，即旨在说明不同城市之间环境政治公众参与的差别及其城市特定群体的影响，而不是对这些城市的公众环境政治参与的客观水平做出精确测定，因而它们在不同视角下的量化得分并不代表某一城市的实际参与水平。
基于上述分析，我们可以对于我国公众环境政治参与和公民社会发展的关系得出一个什么样的总体判断呢？一方面，公众特别是城市公众环境政治参与的水平尤其在社区环境管理和政府环境政策方面的参与正在迅速提高，尽管不同区域的不同城市间还存在着很大差别。因而，完全有理由相信，随着城市社区化组织机构的完善和城市现代化管理水平的提高，公众将会拥有更大的主动性和现实性渠道参与到城市的环境政策制定及其监督实施［6］。也就是说，围绕生活环境质量保障的公众政治参与和监督很可能即将成为城市社区功能建构及基层政府职能改革的着重点。但另一方面，依然缺乏足够的证据表明，相对脱离于政府主管或兼管机构的、基于公众自我组织与管理的环境非政府组织将会在近期内有一个快速的发展［7］。换句话说，一个以西方标准意义上的环境非政府组织为核心的“环境公民社会”还不是一个可以预见的前景。
［1］郇庆治：《欧洲绿党研究》，山东人民出版社2000年版。
［2］Ronald Inglehart, ?Culture Shift in Advanced Industrial Society?，Princeton:Princeton University Press, 1990
［3］肖明：“城市青年环境意识调查”，载《中国青年研究》2001年第5期。
［4］郑振全、张立康：“福州市大学生环境意识调查”，载《环境教育》1999年第3期。
［5］张海清等：“番禺市民环境意识调查与评价研究”，载《环境技术》2001年第3期。
［6］邓国盛：“中国非政府组织发展的新环境”，载http://www.chinanpo.gov.cn（中国民间组织网《理论动态》栏目，2003年11月26日）。
［7］郇庆治：“非政府组织与政府的关系：以环境非政府组织为例”，在“中欧人权对话研讨会”上的主题发言。威尼斯：2003年12月15-16日。
