【摘要】“共产党要接受监督”是党的八大提出和邓小平特别强调的一个重要思想，是对权力监督理论的一项重大发展，同时也是对共产党执政方式转变提出的根本要求。当前最主要的，是要正确处理党的领导与党要接受监督的关系，“党”与“民”的关系，“不搞群众运动”与群众监督的关系，“党的喉舌”与舆论监督的关系等。
【作者简介】张文军，男，山东大学威海分校社会发展研究中心教授，主要从事马克思主义政治理论研究。
【中图分类号】D1；D61【文献标识码】A【文章编号】1001-5574（200l）01-0030-06
在当代，关于权力需要监督的思想已经成为人们的共识，但是在实际运行中仍然是一个很大的难题。就共产党的执政历史和现实而言，存在着理论上认识不够，实践上监督缺位的问题。这也是导致集权主义以及腐败现象不断滋生的一个主要原因。如果搞不好，不仅会损害国家和人民的利益，而且会危及党的生存。转变党的执政方式，很有必要进一步加深对这一问题的认识并在实践上探索岀一套切实可行的方法和途径。
从人类历史上建立的第一个短暂的无产阶级政权——巴黎公社的实践来看，马克思主义创始人关于对党的机构及其领导者要进行监督的思想是十分明确的。在马克思看来，政权公务人员接受监督是天经地义的事情。尽管由于当时实践条件的限制他们没有就社会主义时期对执政者的监督提出一些具体的制度设计，但是，他们关于由人民来监督政府及其工作人员这一指导思想，对于我们今天用于监督党的机构及其领导者，仍然是适用的。
俄国十月革命前，列宁就重申和提倡巴黎公社为防止干部变成官僚而实行的公仆原则，包括干部的选举撤换制度、低薪金制度和监督制约制度等。十月革命胜利后，他更是不断强调权力监督问题。他认为，人民群众监督的最重要手段是掌握罢免权。他针对当时许多所谓民主国家只给人民以投票选举权而不给人民以民主罢免权的现状指出，人民掌握罢免权比起掌握选举权更能反映人民民主的本质特征。
毛泽东在建国前夕曾提出过让人民监督政府及其工作人员，从而走出历代人亡政息的历史怪圈的设想，但当时只提要让人民来监督“政府”及其工作人员，而没有明确提出监督“党”的机构及其工作人员，这可能是导致后来监督制度缺失的一个重要原因。
党的第二代领导核心邓小平在这方面的突出贡献在于他十分明确地提出了“共产党要接受监督”的思想。1957年4月他在西安干部会上特别指出：“党要受监督，党员要受监督，八大强调了这个问题。”“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。”“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”[1](p270) 他认为正是由于共产党是执政党，大量干部居于领导地位，所以要受监督；正是由于宪法上规定了共产党的领导，所以要领导得好，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。可以说，它第一次揭示了我们以往所犯错误的体制性根源，第一次深刻论述了党接受监督与党的领导方式、执政方式的内在联系。另外，邓小平还指出了对共产党及其党员进行监督的途径和主体，即党的监督、群众的监督以及民主党派和无党派民主人士的监督[1](p270-271)。可见，对党进行监督的制度建设是邓小平晚年一直在考虑的重大课题。经过邓小平的身体力行，废除了长期形成的最高领导职务终身制；又出台了《中国共产党党内监督条例（试行）》和纪律处分条例等。可以说，对党进行监督的基本框架体系已经具备雏形。但是我们也必须承认，有些制度还只是停留于理论层面，没有真正落实到位。尤其是对党的机构及其主要领导者的监督还缺乏一些具有规范性、刚性和可操作性的制度框架，因而效果不够理想。
中国共产党在执政之前，由于环境条件的限制，权与钱、权与利结合的机会、程度都比较小，因而权力腐败的问题并不突出。随着党执政地位的确立和日益巩固，权与钱、权与利结合的机会、程度大大增加，于是权钱交易、以权谋私等腐败现象开始蔓延滋长。而党的领导方式和执政方式在很大程度上还停留在战争年代党政军一体化或一元化的水平上，没有跳出“马上打天下”和“马上治天下”的窠臼，这就很难适应新形势的要求。长期以来，我们较多地强调了共产党与其他政党、集团相比执政的特殊性，即其天然的先进性，而往往忽视二者执政的共同性。这也是党的执政方式没能够及时转变的重要原因。而即使是先进的政党也不必然具有先进的执政方式，搞不好同样是要垮台的；先进政党执政也必须有监督尤其是外在力量的监督。而正是在这方面，我们存在着很大缺陷。
首先，党内监督体制还不够科学和完善。党的各级机构虽然均设有纪律检查委员会，但却是在同级党委的领导下工作，这就很难对同级党委特别是“一把手”进行监督，事实上存在着监督空档。退一步说，即便纪委与同级党委地位是平级关系，那么谁来监督纪委？近几年来不断出现的一些纪委主要领导成为腐败分子的事例就很能说明问题。这里有一点需要特别注意，那就是监督主体的消极化和不作为现象。从理论上讲，当监督主体的风险或成本大于其收益的时候，或者说监督不仅不能给它带来好处而只能带来风险和危害的时候，它就会失去监督的积极性甚至放弃监督。当“猫”不去捉“鼠”而能生存无忧，捉“鼠”反而要劳神费力甚至还有风险时，不去捉“鼠”就是它理所当然的选择。从现实来看，一个地方查处的违纪违法案件愈少，不仅不会影响该地方的“政绩”，反而有可能被当作政治清明、安定团结的标志，这就会进一步加剧监督主体的消极化和不作为。由于以上种种原因，使得党内监督处于弱化和虚化状态。这种状态反过来又强化了专断和集权，形成恶性循环。因此，党内首先要建立科学和完善的监督制约机制。
其次，从群众对党的监督来看，至今尚未出现群众监督党的机构及其领导者的制度安排。在基层，群众只能直接选举村（街道居委会）级行政领导，同级党的领导（支部书记）则由上级党委指派任命。乡镇以上的人大代表，也只是具有选举同级政府中行政、司法领导的权利，况且这种权利还常常由于必须体现“党委的意志”而大打折扣。从某种意义上说，人民群众参与政治特别是对权力监督的程度是政治文明发展程度的标志。就现在来看，中国民众真正参与政治并对执政党监督的程度还比较低。宪法规定，体现和反映人民意志的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，要在党的中央委员会和地方各级委员会领导下开展工作。问题在于，党委究竟应当以什么方式领导人大。象目前有些地方那样，以党管干部为名，先在党委内部拟定好国家机关主要领导干部人选，然后让人大照此毫不走样地通过。不然，轻则说你不与党委保持一致，重则说你搞非组织活动。有的地方为了体现“党委意志”，还专门安排人员做人大代表的工作，甚至预先规定某人必须全票当选，某人多数票当选，某人零票落选（因为有差额）等等。对于那些经人大代表联名推荐并当选的干部则采取“秋后算账”的办法，找机会将他们调任被认为不重要的岗位；对于党委推荐而在人大选举中落选的个别干部，则在党委系统安排其与推荐的行政职务同级别的职务，甚至直接任命为党委常委成员。诸如此类的做法显然是不适宜的。与其这样，倒不如党委直接任命更好，何必劳民伤财？另外，人大常委会主要领导成员实际上也是由党委任命的，甚至相当一些人大代表也是按照党委的意见先内定后推选出来的。在这种情况下，怎么能够体现人民群众对党的监督？
再次，关于民主党派和无党派民主人士对共产党的监督问题，从形式上来看似乎已经比较完备。全国政协和地方各级政协作为体现民主党派和无党派民主人士意志的政治机构，设置也比较健全。存在的突出问题是：其一，政协机构的主要领导成员实际上是由同级党委任命的，有些就是由原党委、政府主要领导转任，这些人往往还兼任党组主要成员。这种政协党化、政府化的现象不利于体现政协的本质和发挥其对共产党的监督职能，不利于出现毛泽东曾经提倡的那种“唱对台戏”[1](p270)的局面；其二，民主党派和无党派民主人士担任国家行政、司法机关主要领导职务的人员偏少，甚至大大低于建国初期。五十年代初，中央人民政府6名副主席中有3位是非中共爱国人士和民主党派领导人，最高人民法院院长、人民监察委员会主任、政务院副总理及12个部委的正职均由民主党派领导人和民主人士担任，另有13位民主党派领导人担任部级单位副职。在地方各级机构中，也有一大批民主党派和民主人士担任要职[2](pp 63—64)。而现在，民主党派和民主人士在国家各级机构中担任正职的已经十分鲜见，这既不利于民主党派和民主人士参政议政，也不利于他们对共产党的监督。笔者认为，既然是“互相监督”，共产党就应当充分尊重民主党派在组织上的独立和法律上的平等地位，并在参政职务的比重上有所体现和保证。
至于以新闻媒体为主的舆论监督，由于长期以来偏重于强调新闻媒体的“喉舌”作用而忽视其监督功能，因此，党的机构及其领导者基本上不存在舆论监督特别是管辖范围内的舆论监督问题。
从以上分析可以看出，邓小平40年前提出的“共产党要接受监督”的问题并没有得到解决。党的十六届四中全会把加强党的执政能力建设作为主要议题，说明党对这个问题的认识有了新的突破。提高执政能力必须首先转变执政方式，转变执政方式必须加强对党的监督。因为只有解决了为谁执政、怎样执政的问题，执政能力才会产生正效应。否则，能力虽高，却立党为私，执政为己，只能是南辕北辙。而好的执政方式只有在各种监督之下才会避免随意性、不稳定性并得到不断完善。所以，提高执政能力是目的，转变执政方式是手段，强化对党的监督是保证。
第一，要处理好坚持党的领导与对党的监督的关系。首先，坚持党的领导是我们奉行的基本原则，但是，这并不意味着不能对党（具体主要为党的机构及其领导者）进行监督。根据权力监督理论的一般要求，权力大小与对它的监督力度应当成正比。权力愈大，对其监督的范围和力度也应愈大。在典型的西方政党制度中，政党只是推岀本党的代言人执政，而不是直接上台执政，因而对政党的监督主要表现为对行政机构及其首脑的监督；在中国，共产党直接执政，重大事项直接决策，很大程度上党政不分。人们理解的通常意义上的“政府”是包括党政机构在内的广义的政府。因此，监督首先应当是对党的机构的监督。其次，不能把党的领导和党的机构负责人的领导混为一谈。党的领导是一个集合概念，个别党员乃至个别党的团体的意志都不能完全代表党的意志。这看起来虽然是个十分简单的道理，但在现实中却总有一些党的机构的负责人常常以党的化身出现，他们的意志只能服从、追捧，不能监督，更不能反对。否则，即以“不与党保持一致”论之。正如邓小平所指出的：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”[3] (pp 328—329)克服权力过分集中这一政治体制的“总病根”，最根本的方法只有实行民主监督。其三，坚持党的领导，必须改善党的领导。这是党与时俱进的必然要求。而加强对党的监督则是改善党的领导的必要条件，也是改善党的领导的内容之一。
第二，要处理好“党”与“民”的关系。从原本的意义上说，共产党与人民群众的关系是十分清楚的。在“党”与“民”的关系中，“民”更具有根本性和终极性，民意至尊，民权至上。“党”只不过是一个为“民”服务的政治组织。邓小平就曾指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[1](p218)但是长期以来，这个关系似乎被有些人搞得模糊甚至颠倒了。在有些地方，以党为本、以官为本代替了以民为本，党领导支持人民当家作主变成了代替人民当家作主，形成了邓小平曾经明确反对的“因党而骄”[1](p14)的现象。这是极其危险的。党与民的关系，在体制运行上具体表现为党委与人大的关系。胡锦涛指出：“人民代表大会制度是中国人民当家作主的主要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体。”[4]人民群众对党的监督应当具体体现为人大对党委的监督。可是，我们往往强调的是党委对人大的领导（这当然是正确的），而不讲人大对党委的监督，这不能不说是一个重要的理论和制度缺陷。现在，很多地方实行了党委书记兼任人大主任的制度，其出发点或许是为了加强党委对人大的领导或者提高人大的地位，但从实际运行来看则往往进一步强化了权力过分集中的弊端，使人大监督党委成为不可能。
与党民关系相联系，就是要处理好党管干部和民选干部的关系。党管干部是党的组织领导的重要体现，但怎样“管”，却值得研究。笔者认为，党管干部主要不是按照党委的意志任命干部，而主要应当是由党的组织对党的干部进行指导、培训、管理和监督，由此提高党员干部的素质，从而在国家机关领导干部的选举竞争中赢得民众的信任和支持，这样选拔出来的干部执政才具有合法性基础，才能为人民掌好权、服好务。换言之，党的干部执政应当体现“权为民所授”的原则，靠党员的先进性和竞争力来实现，而不是以党的权力强制性地推行。具体来说，就是要在国家机关各级主要领导干部的选举中，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例，真正充分尊重和支持人大代表提名并当选的干部履行职权。对于党委推荐而在人大选举中落选的干部，不得在党委和其他系统任命高于其原职的职务。
第三，要处理好不搞群众运动与群众监督的关系。一个时期以来，有些地方因为中央提出今后不再搞以阶级斗争为主导的群众运动而似乎又走向了另一个极端：不敢提群众监督或者以这样那样的理由取消了群众监督，从而客观上放纵了一些党员干部的违纪违法行为，造成腐败现象滋生蔓延，广大干部群众对此深表忧虑。实际上，那种“踢开党委闹革命”的群众运动与群众对党的监督是两个完全不同性质的问题，前者是破坏党的领导，后者则是在本质上维护党的领导，目的是使党领导得更好。不搞群众运动不是不要群众监督，而是要选择好的群众监督形式。现在有些地方常常以不搞群众运动为名，排斥、压制群众的正当意见和诉求，导致党群关系、干群关系比较紧张。社会上屡屡发生的群体上访乃至暴力冲突事件，大多是因为群众表达意见的渠道被堵塞、党群关系没理顺、干群矛盾不断积累的结果。实践反复证明，群众的评判是最公正的，群众的监督是最有力的，群众的参与是遏制和消除腐败的最行之有效的方法，也是改善党群关系、解决干群矛盾的根本途径。目前的当务之急，是真正充分尊重和扩大人民群众对党务政务的知情权、表达权，对党政领导干部的选举、弹劾和罢免权。正如邓小平所强调的那样：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”[3](p332) 要达到上述目标，没有必要采取群众运动的形式，通过加强和完善人民代表大会制度完全可以实现。
第四，要处理好“党的喉舌”与舆论监督的关系。报纸、广播、电视等新闻媒体被作为党的“喉舌”，长期以来在宣传党的路线、方针、政策方面发挥着重要作用。但是，无庸讳言，它在舆论监督方面却是一个弱项，特别是对党的机构及其领导者的监督，更是一个盲点，经常出现监下不监上、监弱不监强、监民不监官、监政不监党的现象。其主要原因是我们在强调“喉舌”作用的同时排斥其监督功能。一些腐败分子不怕上告，就怕见报。没有强有力的媒体监督，他们便会有恃无恐。在民主政治发展比较充分的国家，媒体监督是一支强大的社会力量，可谓抑制腐败的监控器。从世界范围来看，执政党及其代表人物接受媒体监督已经成为必然趋势和普遍现象，没有媒体监督的权力是不可想象的。在中国，也许有人担心，如果媒体对党的机构及其领导者进行监督，会影响党的威信乃至党的地位的稳固。其实这种担心是没必要的。如果党的威信和地位是靠党员特别是党的干部的优良品质建立起来的，它不可能因为某些媒体的批评监督而有所削弱甚至垮台。相反，党的机构及其领导者主动接受媒体监督，只会增加党的威信，有益于党的地位的巩固，常“打预防针”只会增加“肌体”的免疫力。至于有些党的“蛀虫”因媒体曝光而被绳之以法，这正是党反腐败斗争所需要的。
[1]《邓小平文选》（第1卷），人民出版社1994年版。
[2]萧超然，晓韦：《当代中国政党制度论纲》，黑龙江人民出版社2000年版。
[3]《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版。
[4]胡锦涛：《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，载《人民
